Pläne der Biden-Administration für eine Regulierung von Auslandsinvestitionen rücken in den Fokus

13. März 2023

Von: Christian C. Davis, Clete Willems, Laura Black, Tatman R. Savio, Jingli Jiang, Katherine P. Padgett

Die Finanz- und Handelsministerien haben dem Kongress kürzlich Berichte vorgelegt, in denen sie Pläne zur Regulierung von Auslandsinvestitionen gemäß dem Consolidated Appropriations Act 2023 beschreiben. Zu den wichtigsten Highlights solcher Pläne, die auf diesen offiziellen Berichten sowie anderen Aussagen und Berichten basieren, gehören die folgenden:

Die US-Regierung erwägt seit mehreren Jahren eine Regulierung von Auslandsinvestitionen. Während der Debatte über die Reform der Überprüfung eingehender Auslandsinvestitionen und der Exportkontrollen in den Jahren 2017 und 2018 erwog der Kongress die Aufnahme von Bestimmungen für die Überprüfung bestimmter Auslandsinvestitionen. Diese Bestimmungen wurden in den endgültigen Fassungen der Gesetzgebung (dem Foreign Investment Risk Review Modernization Act von 2018 und dem Export Control Reform Act) gestrichen, wodurch die Autorität des Ausschusses für Auslandsinvestitionen in den Vereinigten Staaten (CFIUS) gestärkt und verstärkte Exporte genehmigt wurden Kontrollen, um Bedenken im Zusammenhang mit US-Unternehmen auszuräumen, die China bei der Entwicklung kritischer Technologien, einschließlich „neuer und grundlegender Technologien“, unterstützen. Anschließend untersagten die Regierungen Trump und Biden jedoch per Executive Order Investitionen in öffentlich gehandelte Wertpapiere bestimmter bekannter chinesischer militärisch-industrieller Komplexunternehmen.

Während der Biden-Administration ist das Interesse des Kongresses und der Exekutive an umfassenderen Maßnahmen zur Einschränkung von Auslandsinvestitionen gestiegen. Im September 2022 hob der Nationale Sicherheitsberater Jake Sullivan die Fortschritte hervor, die die Biden-Regierung bei der Formulierung von Auslandsinvestitionsmaßnahmen erzielt hat, insbesondere bei Investitionen, die nicht von Exportkontrollen erfasst werden und die technologischen Fähigkeiten der Gegner verbessern könnten. Im vergangenen Jahr hat der Kongress außerdem ein Gesetz, den National Critical Capabilities Defense Act (NCCDA), eingeführt, um eine Überprüfung von Auslandsinvestitionen einzurichten, wie weiter unten näher erläutert wird.

Insgesamt scheint es zwar einen wachsenden Konsens darüber zu geben, dass die US-Regierung die mit Auslandsinvestitionen verbundenen nationalen Sicherheitsrisiken angehen sollte – insbesondere das Risiko, China bei der Entwicklung sensibler Technologie mit militärischen Anwendungen zu unterstützen –, doch einige Kongressabgeordnete wünschen sich auch, dass jede neue Behörde dies tun sollte Befassen Sie sich mit Fragen der wirtschaftlichen Wettbewerbsfähigkeit und der Lieferkette in einem breiten Spektrum von Sektoren, wie dies im letztjährigen NCCDA zum Ausdruck kam. Zu den Vorschlägen für ein Outbound-Investment-Screening-Programm gehörten (1) eine Meldepflicht, die es der Regierung ermöglichen würde, zusätzliche Informationen zu sammeln, bevor sie gezieltere Maßnahmen ergreift; (2) ein Einzelfallprüfungsprozess, ähnlich der Prüfung eingehender ausländischer Investitionen durch CFIUS (ein „Reverse CFIUS“); und/oder (3) zusätzliche Verbote für bestimmte Auslandsinvestitionen.

Wie weiter unten erläutert wird, hat der Kongress keine Gesetze verabschiedet, um den Risiken für die nationale Sicherheit der USA zu begegnen, die durch ausgehende US-Investitionen verursacht werden, da die Meinungen über (i) die spezifischen Risiken, die durch einen Mechanismus für ausgehende Investitionen angegangen werden müssen, und (ii) die auseinander gehen richtigen Ansatz zur Bewältigung dieser Risiken. Dennoch wies der Kongress gemäß dem Consolidated Appropriations Act für das Haushaltsjahr (GJ) 2023 das Finanz- und Handelsministerium an, darüber zu berichten, welche Schritte jedes Ministerium unternimmt, „um die Einrichtung eines Programms zur Bewältigung nationaler Sicherheitsbedrohungen zu erwägen, die von Auslandsinvestitionen aus den Vereinigten Staaten ausgehen.“ bestimmte Sektoren, die für die nationale Sicherheit der USA von entscheidender Bedeutung sind“ und die Ressourcen, die für die Einrichtung und Umsetzung eines solchen Programms erforderlich sind.

Am 3. März 2023 legten Finanz- und Handelsministerium dem Kongress Berichte vor, die im Wesentlichen identisch waren.

Ziel und Ansatz: In diesen Berichten heißt es: „Die Regierung erwägt die Einrichtung eines Programms zur Bewältigung nationaler Sicherheitsbedenken, die sich aus Auslandsinvestitionen aus den Vereinigten Staaten in sensible Technologien ergeben, die die technologischen Fähigkeiten der betroffenen Länder auf eine Weise verbessern könnten, die die Staatsbürgerschaft der USA bedroht.“ Sicherheit." Der Schwerpunkt der Regierung liegt auf Investitionen, die „zur Weiterentwicklung von Militär- und Dual-Use-Technologien durch besorgniserregende Länder führen könnten“ und derzeit nicht von Exportkontrollen, Sanktionen oder anderen damit verbundenen Behörden erfasst werden.

Art des Programms: Wie oben erwähnt, heißt es in den schriftlichen Berichten, dass die Maßnahmen das Verbot bestimmter Investitionen und/oder das Sammeln von Informationen über andere Investitionen umfassen können, um potenzielle zukünftige Maßnahmen zu informieren. Andere Berichte deuten darauf hin, dass der Schwerpunkt in naher Zukunft möglicherweise eher auf der Benachrichtigung liegt. Eine oder beide dieser Arten von Programmen könnten per Executive Order eingerichtet werden.

Sektoren: Regierungsbeamte erklärten zuvor, dass eine „Handvoll“ „extrem sensibler“ Sektoren abgedeckt werden sollten und sich offenbar auf Halbleiter, Quantencomputer und einige Teilbereiche der künstlichen Intelligenz konzentrieren sollten, also auf dieselben Bereiche, auf die kürzlich eine Exportkontrollmaßnahme abzielt. In den Berichten wird darauf hingewiesen, dass derzeit daran gearbeitet wird, klare Definitionen und Geltungsbereiche sicherzustellen, um zu verhindern, dass US-Kapital auf eine Weise ausgebeutet wird, die die nationale Sicherheit gefährdet, ohne US-Investoren übermäßig zu belasten.

Anfänglicher Umfang und Arten von Transaktionen: Zusammengenommen deuten die oben genannten Punkte darauf hin, dass jede Exekutivmaßnahme kurzfristig einen relativ engen Umfang haben könnte. Tatsächlich erklärte Handelsminister Raimondo kürzlich, dass die Regierung ein Pilotprogramm erwägt, um den Risiken im Zusammenhang mit Auslandsinvestitionen nach China zu begegnen, und äußerte die Ansicht, dass die Beschränkungen für US-Bürger, die in China investieren, nicht zu weit gefasst werden sollten, da dies den amerikanischen Arbeitnehmern und den USA schaden könnte Wirtschaft. Minister Raimondo erklärte: „Viele US-Pensionsfonds investieren in China und in das Rentengeld der Menschen. Sie wollen auf keinen Fall etwas tun, das unbeabsichtigte Folgen hat.“ Dies wiederum deutet darauf hin, dass beispielsweise rein passive Anlagen, einschließlich des passiven Ansatzes großer US-Pensionsfonds, möglicherweise nicht kurzfristig von einem Verbot erfasst werden.

Ressourcen und Zeitplan: In den Berichten heißt es, dass das Finanzministerium das Programm mit Unterstützung des Handels und anderer Behörden durchführen wird. Das Finanzministerium schätzt, dass sich die Kosten für die Entwicklung und Umsetzung des Programms im Geschäftsjahr 2023 auf 10 Millionen US-Dollar belaufen werden. Davon sind 6,5 Millionen US-Dollar vorgesehen für „IT-Systementwicklung“, während 2,5 Millionen US-Dollar für Arbeitskosten vorgesehen sind, einschließlich der Ausarbeitung von Vorschriften und der Durchführung internationaler Engagements. Dies könnte darauf hindeuten, dass der Schwerpunkt im Geschäftsjahr 2023 stärker auf der Entwicklung eines Systems zur Aufnahme von Meldungen als auf der Durchsetzung von Verboten liegen wird. Ein Bekanntmachungs- und Kommentierungsprozess für Vorschriften dauert in der Regel mehrere Monate, was bedeuten würde, dass einige oder alle Bestimmungen von Eine Executive Order tritt möglicherweise erst später im Jahr 2023 in Kraft. Im Budget des Präsidenten für das Geschäftsjahr 2024 sind zusätzliche 16,5 Millionen US-Dollar für die Umsetzung und Verwaltung des Programms vorgesehen.

Internationales Engagement: Die Regierung berät sich weiterhin mit verbündeten Ländern, einschließlich der G7, um koordinierte Maßnahmen zu fördern und vermutlich eine Nachfüllung durch ausländische Investoren zu verhindern. Derzeit ist eine begrenzte Anzahl von Ländern befugt, Auslandsinvestitionen zu überprüfen, darunter Taiwan, das weitreichende Befugnisse in Bezug auf Investitionen in China hat, und Südkorea, dessen Befugnisse sich eher auf sensible Technologien konzentrieren. Das Arbeitsprogramm der Europäischen Kommission für 2023 fordert eine Prüfung, „ob zusätzliche Instrumente als Reaktion auf strategische Investitionskontrollen im Ausland erforderlich sind“. Ein vom Auswärtigen Amt erarbeiteter Entwurf einer deutschen China-Strategie sieht vor, dass Deutschland auch die Möglichkeit „prüfen“ wird, eine gesetzliche Behörde zur Überprüfung „sicherheitskritischer“ Auslandsinvestitionen deutscher oder europäischer Unternehmen in China zu schaffen.

Der Kongress debattiert weiterhin auch über die Regulierung von Auslandsinvestitionen. Allerdings gibt es auch innerhalb der politischen Parteien ein breites Meinungsspektrum, das vor der Verabschiedung eines Gesetzes geklärt werden müsste. Wenn die Regierung wie erwartet vorankommt, wird die Executive Order wahrscheinlich diejenigen politischen Entscheidungsträger enttäuschen, die sich für einen robusteren Outbound-Mechanismus eingesetzt haben, während andere Kongressmitglieder besorgt sein werden, dass die Regierung ohne gesetzliches Mandat Maßnahmen ergreift.

Vorheriger Vorschlag: Seit fast zwei Jahren debattiert der Kongress über das NCCDA, das einen neuen behördenübergreifenden Ausschuss für nationale kritische Fähigkeiten einrichten würde, der über umfassende Befugnisse zur Überprüfung von Transaktionen verfügt, die ein „inakzeptables Risiko“ für „nationale kritische Fähigkeiten“ darstellen. Das Repräsentantenhaus verabschiedete im Rahmen einer parteiinternen Abstimmung über den America COMPETES Act im Jahr 2022 eine umfassende Fassung dieses Gesetzes, über den Gesetzentwurf wurde jedoch nie im Senat abgestimmt. Die vom Repräsentantenhaus verabschiedete Version des Gesetzentwurfs hätte einen behördenübergreifenden Ausschuss eingesetzt, um Auslandsinvestitionen in einem breiten Spektrum von Sektoren zu prüfen, die nach Schätzungen der Rhodium Group über 40 % der US-Investitionen in China abdecken könnten. Den Befürwortern des Gesetzentwurfs zufolge bestand der Zweck der Gesetzgebung nicht nur darin, Bedenken hinsichtlich der Entwicklung sicherheitsrelevanter einheimischer Technologien durch China auszuräumen, sondern auch darin, die Abhängigkeit der USA von China bei wichtigen Lieferketten zu verringern. Der Gesetzentwurf hätte den Ausschuss ermächtigt, dem Präsidenten zu empfehlen, Aktivitäten abzuschwächen oder zu verbieten, die zu einem inakzeptablen Risiko für eine oder mehrere nationale kritische Fähigkeiten führen würden, einschließlich nationaler Sicherheits- und Wirtschaftsrisiken.

Anhaltende Debatte: Zu den Vorschlägen, die in Zukunft am ehesten im Kongress Anklang finden werden, gehören:

(1) Das chinesische Militär- und Überwachungsunternehmen-Sanktionsgesetz von 2023 des Abgeordneten Andy Barr (R-KY), das den Präsidenten anweisen würde, vollständige Wirtschaftsblockierungssanktionen gegen Unternehmen zu verhängen, die auf der Liste Abschnitt 1260H des Verteidigungsministeriums aufgeführt sind, und gegen den chinesischen militärisch-industriellen Komplex des Finanzministeriums Unternehmen (CMIC) gelistet, was ihren Zugang zu US-Kapital einschränkt, zusammen mit anderen Konsequenzen.

(2) Eine überarbeitete NCCDA, die eine engere Gruppe von Schlüsselsektoren abdecken könnte, wie etwa Halbleiter, künstliche Intelligenz, Quantencomputer, Batterien für Elektrofahrzeuge und kritische Mineralien.

Eine Executive Order wird nur der erste Schritt zur Regulierung von Auslandsinvestitionen sein. Informationen, die über ein im Rahmen einer Executive Order eingerichtetes Benachrichtigungsprogramm gesammelt werden, werden künftige Maßnahmen beeinflussen, und die Liste der von einem Programm abgedeckten Technologien wird in Zukunft wahrscheinlich erweitert

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